ที่ผ่านมา รัฐใช้อำนาจผ่านกรมป่าไม้ โดยมีความพยายามอย่างต่อเนื่องในการแสดงอำนาจเหนือพื้นที่ป่าไม้ด้วยการประกาศให้พื้นที่ป่าเป็นพื้นที่ป่าไม้ของรัฐ และออกกฎหมายป่าไม้เพื่ออำนวยป่าชุมชน: เทคโนโลยีอำนาจควบคุมชุมชนในเขตป่าชิ้นใหม่? 161

เป็นการให้รัฐมีอำนาจและหน้าที่ในการจัดสรรการใช้ประโยชน์ทรัพยากรในพื้นที่ป่าไม้แต่เพียงผู้เดียว ดังนั้นเทคนิคของรัฐในการควบคุมทรัพยากรป่าไม้ก็คือการกำหนดพื้นที่ให้เป็นของรัฐ และออกกฎหมายเพื่อใช้เป็นเครื่องมือสำหรับเจ้าหน้าที่รัฐในการจัดสรรการใช้ประโยชน์ทรัพยากรป่าไม้

ในปี พ.ศ. 2507 กรมป่าไม้ออกกฎหมายป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507 นัยสำคัญของกฎหมายฉบับนี้คือการกำหนดนิยาม“ที่ดินป่าไม้” ซึ่งกฎหมายฉบับนี้นิยามว่า “ที่ดินที่ยังไม่มีบุคคลใดครอบครองเป็นเจ้าของตามประมวลกฎหมายที่ดิน” หมายความว่าที่ดินทั้งที่มีต้นไม้ปกคลุมและไม่มีต้นไม้ปกคลุม แต่ยังไม่มีการออกเอกสารสิทธิ์ที่ดินโดยกรมที่ดิน ถือเป็นที่ดินป่าไม้ และจัดเป็นพื้นที่ป่าสงวนแห่งชาติ

นอกจากนี้กรมป่าไม้ออกประกาศพระราชบัญญัติสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2503 ทั้งนี้ ในเชิงการควบคุมพื้นที่เพื่ออนุรักษ์สัตว์ป่า กรมป่าไม้ได้ประกาศเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าขึ้นทั่วประเทศ ในระยะเวลาใกล้เคียงกันกรมป่าไม้ออกประกาศพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2504 และมีการประกาศอุทยานแห่งชาติเขาใหญ่เป็นอุทยานแห่งชาติแห่งแรกของประเทศไทย แต่ดูเหมือนว่าระบบการจัดการป่าแบบรวมศูนย์อำนาจโดยมีกรมป่าไม้ทำหน้าที่หลัก ไม่สอดคล้องกับระบบสังคม การเมือง และระบบนิเวศธรรมชาติในสังคมไทย และไม่บรรลุตามวัตถุประสงค์เดิมที่จะเพิ่มพื้นที่ป่าไม้

ในทางตรงกันข้าม พื้นที่ป่าไม้ในประเทศไทยกลับลดลงอย่างต่อเนื่อง โดยพื้นที่ป่าได้ลดลงจากประมาณร้อยละ 43 ของพื้นที่ประเทศในปี พ.ศ. 2516 เหลือเพียงประมาณร้อยละ 25 ในช่วงทศวรรษ 2540 (กรมป่าไม้ 2552)

“ชาวบ้าน” และ “ระบบเกษตรกรรมในป่า” มักถูกตำหนิจากเจ้าหน้าที่และสังคมว่าเป็นสาเหตุหลักของปัญหาความเสื่อมโทรมของทรัพยากรป่าไม้

รัฐมักมองว่าชาวบ้านและระบบเกษตรกรรมดังกล่าวเป็นศัตรูที่ร้ายกาจต่อทรัพยากรป่าไม้ และได้ใช้ความพยายามหลายครั้งในการควบคุมประชากรที่อาศัยในป่า ซึ่งมักถูกกล่าวหาว่าเป็นต้นเหตุของปัญหาการลดลงของพื้นที่ป่าไม้

เช่น ในปี พ.ศ. 2533 กรมป่าไม้ได้ร่วมกับหน่วยงานภาครัฐอื่นๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกับกองทัพบก (กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายใน) ดำเนินโครงการจัดสรรที่ดินทำกินแก่ราษฎรผู้ยากไร้ในพื้นที่ป่าสงวนเสื่อมโทรม หรือที่รู้จักกันในนาม “คจก.” โดยมีการอพยพชาวบ้านที่อาศัยอยู่อย่างกระจัดกระจายในเขตป่าต้นน้ำ ให้มาอยู่รวมกันในเขตพื้นที่ป่าสงวนเสื่อมโทรมและมีความเปราะบางทางระบบนิเวศต่ำ

ทั้งนี้ ทางโครงการวางแผนที่จะดำเนินการกับราษฎรที่อยู่ในเขตป่าทั่วประเทศ โดยได้ริเริ่มการดำเนินโครงการที่ภาคตะวันออกเฉียงเหนือเป็นพื้นที่แรก ในพื้นที่อพยพ ทางโครงการฯ ได้จัดตั้งระบบหมู่บ้านและจัดสรรที่อยู่อาศัยและที่ดินทำกินให้กับเกษตรกรในพื้นที่เป้าหมาย และเมื่ออพยพชาวบ้านออกไปแล้ว ทางกรมป่าไม้และหน่วยงานที่เกี่ยวข้องได้ทำการปลูกป่าเพื่อฟื้นฟูระบบนิเวศต้นน้ำ โดยไม่ได้คำนึงว่าการอพยพชาวบ้านออกจากพื้นที่ต้นน้ำนอกจากไม่นำไปสู่การฟื้นฟูและรักษาพื้นที่ป่าไม้แล้ว ยังนำไปสู่ความขัดแย้งระหว่างเจ้าหน้าที่ของรัฐและชาวบ้านที่อาศัยอยู่ในเขตป่าอีกด้วย

อย่างไรก็ดี มีการโต้แย้งจากนักวิชาการทั้งไทยและต่างประเทศในเรื่องข้อกล่าวหาของรัฐที่ว่า“ชาวบ้านทำลายป่า” (เจิมศักดิ์ 2535, Delang 2002, Hirsch 1987, Sato 2003) นักวิชาการกลุ่มนี้พยายามชี้ให้เห็นถึงความสลับซับซ้อนของปัญหาการทำลายป่า ซึ่งมีข้อสรุปร่วมกันว่าสาเหตุสำคัญของปัญหาความเสื่อมโทรมของทรัพยากรป่าไม้สืบเนื่องจากนโยบายการพัฒนาของรัฐที่มุ่งเน้นการพล่าผลาญทรัพยากรและการรักษาความมั่นคงของชาติ

การลดลงของพื้นที่ป่าจึงเกี่ยวข้องโดยตรงกับการพัฒนาเศรษฐกิจ การเมือง และสังคม แต่ดูเหมือนว่าข้อโต้แย้งดังกล่าวไม่ได้นำไปสู่การทบทวนและสร้างนโยบายป่าไม้ที่เอื้อประโยชน์ต่อชาวบ้านเท่าไรนัก นโยบายการจัดการป่าของไทยยังคงเน้นการอนุรักษ์และคุ้มครองความหลากหลายทางชีวภาพ โดยยังคงมองชาวบ้านเป็นศัตรูสำคัญของทรัพยากรป่าไม้

ในช่วงปลายทศวรรษ 2520 คณะรัฐมนตรีมีมติผ่านนโยบายป่าไม้แห่งชาติ พ.ศ. 2528 ซึ่งกำหนดให้ประเทศควรมีพื้นที่ป่าไม้อย่างน้อยร้อยละ 40 ของพื้นที่ประเทศ โดยแบ่งเป็นพื้นที่ป่าอนุรักษ์ร้อยละ 25 และอีกร้อยละ 15 เป็นพื้นที่ป่าเศรษฐกิจ เพื่อบรรลุนโยบายดังกล่าว กรมป่าไม้ในฐานะหน่วยงานที่รับผิดชอบ ได้ดำเนินยุทธศาสตร์อย่างน้อย 2 ยุทธศาสตร์หลัก ได้แก่ 1) การเร่งประกาศพื้นที่อนุรักษ์ ซึ่งรวมถึงพื้นที่อุทยานแห่งชาติและเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า และ 2) การส่งเสริมให้ภาคเอกชนเข้ามาลงทุนปลูกสร้างสวนป่าขนาดใหญ่ โดยเฉพาะสวนป่ายูคาลิปตัส

ซึ่งยุทธศาสตร์ทั้งสองของกรมป่าไม้นำไปสู่ความขัดแย้งกับชาวบ้านในพื้นที่ป่าซึ่งอาศัยป่าในการดำรงชีพ ตัวอย่างที่สำคัญและเป็นกรณีศึกษาของผู้เขียนได้แก่กรณีความขัดแย้งระหว่างชาวบ้านห้วยแก้ว ตำบลห้วยแก้ว อำเภอแม่ออนจังหวัดเชียงใหม่ กับนักธุรกิจในท้องถิ่น โดยกรมป่าไม้อนุญาตให้นักธุรกิจเช่าพื้นที่ป่าสงวนแห่งชาติจำนวน 235 ไร่เพื่อทำการปลูกสร้างสวนป่า ซึ่งพื้นที่ดังกล่าวเป็นพื้นที่ที่ชาวบ้านห้วยแก้วอ้างว่าเป็นพื้นที่ต้นน้ำลำธาร แหล่งเก็บหาของป่า และพื้นที่เลี้ยงสัตว์ของชุมชน ดังนั้น พวกเขาจึงต่อต้านการเช่าที่ดินของเอกชนจากรัฐ และกลายเป็นปัญหาความขัดแย้งในที่สุด

นอกจากนี้ การเร่งประกาศพื้นที่อนุรักษ์ที่ขาดการปรึกษาหารือกับชาวบ้านและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในระดับท้องถิ่นอย่างเหมาะสม ทำให้เกิดปัญหาการซ้อนทับระหว่างพื้นที่ทำกินของชาวบ้านกับพื้นที่อนุรักษ์ จากการประเมินของ ICEM (2003) พบว่ามีชาวบ้านติดอยู่ในเขตป่าของรัฐ โดยเฉพาะในเขตพื้นที่ป่าอนุรักษ์ ไม่น้อยกว่า 500,000 คน

จะเห็นได้ว่าปัญหาความขัดแย้งระหว่างคนกับป่าในสังคมไทยเกิดขึ้นมาเป็นเวลานาน หรือตั้งแต่ กรมป่าไม้อ้างสิทธิเหนือพื้นที่ป่าไม้ แต่แนวคิดการจัดการทรัพยากรแบบรวมศูนย์ของรัฐไม่สามารถแก้ปัญหาได้ หลักฐานที่ชัดเจนได้แก่การลดลงของพื้นที่ป่าอย่างต่อเนื่อง

นอกจากนี้ การจัดการป่าที่มีกรมป่าไม้เป็น “พระเอก” เพียงผู้เดียวยังก่อให้เกิดความขัดแย้งและการแย่งชิงทรัพยากรระหว่างกลุ่มต่างๆในสังคม การเรียกร้องให้มีการปรับเปลี่ยนระบบการบริหารจัดการทรัพยากรป่าไม้ที่เน้นและเปิดโอกาสให้ภาคีต่างๆ โดยเฉพาะชาวบ้านหรือชุมชนท้องถิ่นได้เข้าร่วมในการตัดสินใจสำหรับการจัดสรรทรัพยากรอย่างเท่าเทียมจึงเริ่มขึ้น